شهرام اتفاق

چرا سخن گفتن از خطای «ملی شدن نفت» در ایران مهم است؟ ریشه بسیاری از مشکلات امروز ما، منبعث از تفکرات مخربی است که بذر آن در گذشته کاشته شده است و پروژه «ملی شدن نفت» یک نمونه مهم از آن موارد است. به همین سبب، سخن گفتن درباره خطاهای نظری رخ داده در واقعه «ملی شدن نفت» مهم است.

مجاز دانستن «مصادره اموال خصوصی» و بی‌اعتنایی به «نهاد مالکیت»، یکسان پنداشتن «استقلال کشور» با «غرب‌ستیزی»، همسان مفروض داشتن «سرمایه‌گذار خارجی» با «بیگانه غارت‌گر»، ترویج تئوری منحط «خودکفایی» به‌جای مشارکت در زنجیره‌های جهانی تولید بر اساس «مزیت نسبی»، اشاعه «تصدی‌گری و بنگاه‌داری دولتی» و محدود کردن «آزادی اقتصادی»، تغییر «موازنه قدرت سیاسی» به زیان جامعه مدنی، نمونه‌هایی از این تفکرات مخرب است که در جریان ملی شدن نفت تبلور یافته‌اند.

چه راهکاری به جای ملی کردن نفت مطلوب بود؟

در واقع با وجود برخی افزون‌طلبی‌های هر دو شریک ایرانی و خارجی ـ به‌ویژه طرف خارجی ـ و عدم پیروی طرفین از الگوی برنده ـ برنده در مناسبات تجاری، امکان توافق درباره مسائل مورد اختلاف و همچنین تغییر و اصلاح مفاد قرارداد، تدوین الحاقیه‌های اصلاحی یا انعقاد یک قرارداد جدید همواره وجود داشت. آن‌چنان‌که در عمل، یک‌بار این قرارداد در سال ۱۹۳۳ (۱۳۱۲) به کلی تغییر کرد و به دنبال آن، فرصت‌های متعدد دیگری برای تغییر و اصلاحات مجدد آن فراهم آمد و مذاکرات مکرری فی‌مابین طرفین انجام شد.

اما ضعف، ناکارآمدی، فساد، رقابت‌های سیاسی ـ حزبی، کوشش برای کسب قدرت و مطامع سیاسی پشت پرده، نقش‌آفرینی تروریسم سیاسی و نظایر آن درون جامعه ایرانی، فیصله دادن به اختلافات جزئی و کلی را در یک چارچوب حقوقی و اقتصادی دشوار می‌ساخت.

خسارت‌های ملی شدن نفت چه بود؟

«ملی شدن» نفت در ایران یک مغالطه بیشتر نیست؛ چراکه پیش از وقوع این رویداد نیز، عواید حاصل از این منبع سرزمینی در اختیار دولت قرار می‌گرفت. برخلاف روایت غالب درباره این واقعه، حداقل زیان‌های حاصل از این اقدام به شرح زیر هستند:

الف. از دست رفتن منافع اقتصادی ایران

برخلاف تصور رایج و روایت غالب، ملی کردن نفت سبب از دست رفتن منافع اقتصادی ایران شد. در واقع فسخ قرارداد و خروج ایران از شرکت نفت ایران و انگلیس سبب شد تا ایران، ۲۰ درصد عواید فعالیت‌های شرکت نفت ایران و انگلیس (بریتیش پترولیوم) را در سرتاسر جهان از دست بدهد.

ب. تغییر «موازنه قدرت سیاسی» میان جامعه مدنی و دولت

به‌طور معمول دولت‌های لیبرال‌دموکراتیک از محل مالیات‌های اخذشده از شهروندان ارتزاق می‌کنند و ناگزیر هستند تا به اقناع‌ اعضای آن جامعه درباره هزینه‌های دولت مباردت ورزند. به همین منوال، حتی دولت‌های سلطنتی مطلقه (غیرمشروطه) نیز غالباً در طول حیات خودشان ناگزیر بوده‌اند تا به اعضای جامعه نشان دهند که در جهت تامین امنیت و منافع آنان گام برمی‌دارد و آنچه به‌عنوان خراج به دولت پرداخت می‌شود، صرف امور ضروری خود آن جامعه می‌شود. در ساختارهای یادشده، جریان درآمدی از سوی جامعه به سوی دولت در حرکت است و این وضعیت، بر وزن جامعه در برابر دولت می‌افزاید.

اما وجود و امکان بهره‌مندی از یک منبع طبیعی ثروت، همچون نفت می‌تواند برهم‌زننده‌ تعادل سیاسی در هر جامعه‌ای باشد. دولت‌ها با اتکای به منابع نفتی، قادر می‌شوند تا مستقل از مالیات‌ها به حیات و حکمرانی بلامنازع خود ادامه دهند و با امکان توزیع رانت، جریان درآمدی معکوس از سوی دولت به سوی جامعه ایجاد کنند. در چنین شرایطی، ملی کردن نفت، تمام عملیات اکتشاف، استخراج و بهره‌برداری را به دولت منتقل می‌کند و بحران یادشده را به مراتب پیچیده‌تر می‌کند. چراکه دولت را از یک کارگزار حقوقی، به تصدی‌گر و بنگاه‌دار تبدیل می‌کند. به سخن دیگر، دولت ناظر، مبدل به دولت عامل می‌شود. دولت ناظر، باید توان خود را مصروف کسب بهینه عواید حاصل از نفت کند و مشغول حکمرانی باشد. اما دولت عامل، باید به تصدی‌گری و بنگاه‌داری در زمینه اکتشاف، حفاری، استخراج، پالایش، طراحی ـ مهندسی، ساخت‌وساز، نصب و راه‌اندازی، تعمیر و نگهداری، حمل‌ونقل، پخش فرآورده‌های نفتی، احداث و بهره‌برداری از جایگاه‌های سوخت و نظایر آن ـ از چاه تا چرخ ـ بپردازد. به این اعتبار، تصدی‌گری و بنگاه‌داری دولت در صنعت نفت، به‌منزله کاهش برون‌سپاری‌ (Outsourcing) و محدود شدن حیطه عمل بخش خصوصی است.

حرکت به سوی یک جامعه لیبرال دموکراتیک در سال‌های پس از مشروطه، مستلزم  تعمیق و استمرار حاکمیت قانون و قدرتمندتر شدن جامعه مدنی بود. درحالی‌که بزرگ شدن بخش دولتی و کوچک شدن بخش خصوصی در جریان ملی شدن نفت، «موازنه قدرت سیاسی» را به نفع دولت و به زیان جامعه مدنی به هم زد.

ج. کاهش «شفافیت» اقتصادی و ایجاد بستر رانت و فساد

یکی از ادعاهای طرفداران ملی شدن نفت، نحوه حساب و کتاب امور مالی، محاسبات مربوط به هزینه‌ها، قیمت تمام‌شده، سود، زیان و مسائل حسابداری توسط شرکت نفت ایران و انگلیس بود.

طرفداران ملی شدن نفت گمان می‌کردند که اگر شریک خارجی حذف شود و تمام عملیات اکتشاف، استخراج و بهره‌برداری را به دولت منتقل کنند، هزینه‌های صنعت نفت شفاف خواهد شد؛ درحالی‌که دولتی کردن صنعت نفت، از این ظرفیت برخوردار بود که عالی‌ترین حد «عدم شفافیت» را به نمایش بگذارد.

به‌عنوان نمونه، در ایامی که چارچوب قرارداد ۱۹۳۳ در دوران رضاشاه در حال تدوین بود، قراردادهای مشابه دیگری در جهان وجود نداشت تا به‌عنوان نمونه و سرمشق مورد استفاده قرار بگیرند. پس از آنکه آمریکایی‌ها از حوالی سال ۱۹۴۵- ۱۹۴۴ (۱۳۲۴-۱۳۲۳) به بعد، قراردادهای جدیدی را بر اساس تسهیم ۵۰-۵۰ عواید نفت در غرب و خاورمیانه (مانند ونزوئلا و عربستان) رواج دادند، منتقدان قرارداد ۱۹۳۳ لب به سخن گشودند و خواستار اصلاح قرارداد ۱۹۳۳ بر اساس روال ۵۰-۵۰ شدند.

در واقع آ‌نچه سبب شده بود که امکان مقایسه قیمت‌ تمام‌شده عملیات نفتی در ونزوئلا، عربستان و ایران به سهولت میسر و شفاف شود، برون‌سپاری عملیات استحصال نفت در یک فضای رقابتی بود. درحالی‌که با انتقال کلیه مسولیت‌های اجرایی به خود دولت، کشف قیمت تمام‌شده تولید یک بشکه نفت، برای شهروندان نامعلوم شد و تاکنون نیز نامعلوم مانده است و دولت‌ها نیز همواره در این موارد بسیار غیرشفاف عمل کنند. به زبان ساده، «ملی شدن»ها، نهاد مالکیت و سازوکار قیمت را مخدوش می‌کنند. مالکیت عمومی مبدل به مالکیت دولتی می‌شود و عنصر قیمت (هزینه‌ها و درآمدها) مجهول می‌شوند.

د. بدعت‌گذاری در «مصادره» اموال خصوصی

هرچند که ملی کردن صنعت نفت در ایران، یک خطای آشکار اقتصادی بود، اما می‌توانست به شیوه اصولی‌تری انجام شود. به‌عنوان نمونه، دولت عربستان سعودی برای ملی کردن نفت آن کشور، حدفاصل ۱۹۷۳ تا ۱۹۸۰ سهام سایر شرکای آمریکایی خود را خریداری و خود را به یگانه مالک شرکت مبدل می‌کند. رویکرد عربستان در خرید سهام از شرکا به‌جای به اصطلاح ملی کردن منابع و مصادره غیرقانونی اموال ایشان، یک تصویر بسیار مثبت در عرصه کسب‌وکار در سطح بین‌المللی از ایشان به جا گذاشته است.

اما پس از تصویب قانون به اصطلاح ملی کردن نفت، دولت وقت در ایران دست به مصادره کلیه اموال طرف خارجی می‌زند و بابت آنها نیز غرامتی نمی‌پردازد. رویکردی که تکرار آن پس از انقلاب ۵۷، خیل عظیمی از صنایع ورشکسته را به جا می‌گذارد.

ه‍ . اشاعه تئوری «خودکفایی» به‌جای «مزیت نسبی»

طرفداران ملی شدن نفت مدعی بودند که «بومی شدن دانش نفت» یک گام بزرگ در مسیر خودکفایی کشور است و گمان می‌کردند که می‌توانند «دانش فنی صنعت نفت» را در یک نوبت وارد کشور کنند و یک‌بار برای همیشه از تعاملات خارجی بی‌نیاز شوند. غافل از اینکه «دانش فنی» یک جریان سیال و در حال تغییر است و هر روز در یک نقطه از جهان، یک دستاورد جدید می‌تواند کل زیربنای فنی و اقتصادی یک صنعت را دگرگون سازد و به همین سبب نیز، کشورهای توسعه‌یافته جهان به‌طور مستمر نیازمند و وابسته به یکدیگر هستند. به این اعتبار، «دانش فنی» کالایی نیست که یک‌بار برای همیشه ابتیاع شود و تا پایان عمر ما را بی‌نیاز و خودکفا سازد.

و‍. ناتوانی در فهم وقوع انقلاب صنعتی در ایران

ناتوانی در درک اهمیت «انقلاب صنعتی» و تقلیل دادن آن به مقدار وجوهات دریافتی از شریک تجاری است. به‌عنوان نمونه، احمد راسخی لنگرودی درباره نتایج قرارداد دارسی می‌نویسد: «در واقع باید گفت آنچه در اصل از رهگذر امتیاز نفت نصیب ایران به عنوان امتیازدهنده می‌شد، مختصر عایداتی بود که بیشتر به حق‌السکوت شبیه بود و بالعکس سود سرشار آنها به شرکت‌ها و معامله‌گران خارجی به عنوان حق‌الامتیاز تعلق می‌گرفت».

نظیر همین دعاوی را می‌توان در نوشته‌های آبراهامیان و فاتح نیز جست‌وجو کرد. درصورتی‌که آنچه در حال وقوع بود، یک «انقلاب صنعتی» تمام‌عیار در ایران بود. در اینجا تنها به معرفی فهرست کوتاهی از مجموعه اقدامات شرکت نفت ایران و انگلیس، پیش از واقعه به اصطلاح «ملی کردن نفت» اشاره می‌کنم:
۱. احداث یکی از بزرگ‌ترین پالایشگاه‌های نفت جهان در آبادان

۲. احداث پالایشگاه کرمانشاه

۳. احداث چندین خط لوله برای انتقال نفت از چاه‌ها به پالایشگاه

۴. احداث چندین اسکله صنعتی ـ تجاری و احداث نخستین جرثقیل‌های صنعتی عظیم در ایران

۵. احداث نخستین خط راه‌آهن طویل در ایران

۶. احداث جاده

۷. احداث کوره آجرپزی برای تولید آجر

۸. احداث خط تولید قوطی حلبی برای حمل نفت

۹. ایجاد تاسیسات تامین و توزیع آب شرب بهداشتی

۱۰. احداث آتش‌نشانی

۱۱. احداث نیروگاه برق همزمان پس از ظهور صنعت برق در جهان و موارد متعدد دیگر

ز.  ناکامی بزرگ‌ترین سرمایه‌گذاری خارجی در ایران

طی سال‌های متمادی در قرن نوزدهم و بیستم، امتیازنامه‌ها و مجوزهای متعددی برای سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری از نفت ایران توسط دولت یا مجلس صادر می‌شود و مذاکرات متعددی با طرف‌های خارجی انجام می‌شود که به جز یک مورد، تمام آنها با شکست و ناکامی مواجه می‌شوند. به بیان دیگر، طی ۸۲ سال از ۱۸۶۴ تا ۱۹۴۶، تنها یک سرمایه‌گذاری در حوزه نفت ایران به نتایج فرخنده‌ای رهنمون شده است و مابقی کوشش‌های سرمایه‌گذاری، با اتکا به طرف‌های تجاری ایرانی، هلندی، انگلیسی، روسی و آمریکایی در ایران، به دلایل گوناگون ناکام مانده است.

مورخان و تحلیلگران نفتی در ایران، از آبراهامیان تا موحد و از کاتوزیان تا فاتح و خیل دیگران، هیچ‌کدامشان نخواسته‌اند یا نتوانسته‌اند تا دو خط تحلیل درباره علل ناکامی سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی در حوزه نفت را طی این  ۸۲ سال به مخاطبان خودشان عرضه بدارند. اما انبوهی کاغذ و جوهر در کتاب‌ها، مقالات و نوشته‌های مورخان ایرانی، صرف دادن دشنام‌های تکراری به آن یک مورد سرمایه‌گذاری موفق در ایران، یعنی امتیازنامه دارسی شده است و کوشیده‌اند تا به زعم خودشان، نیات پلید و توطئه‌آمیز سرمایه‌گذاران خارجی را افشا کنند.

گذار انرژی در جهان

اغلب تاریخ‌نگاری‌های نفتی در ایران، موضوع گذار انرژی در جهان را مسکوت می‌گذارند یا اصولا شناختی از آن ندارند. در واقع اغلب ایشان هنگام استعمال واژه «نفت» در فعالیت‌های پژوهشی خود، ارزش آن را در همه ادوار یکسان فرض (یا وانمود) می‌کنند و بر همین مبنا نیز به قضاوت رویدادهای تاریخی می‌نشینند. در واقع به خدمت گرفتن هر منبع جدید انرژی و جایگزین کردن آن به ‌جای منابع پیشین، نیازمند گذر زمان است و این تحول به کندی انجام می‌شود. آن‌چنان‌که در ۱۸۴۰، زغال‌سنگ تنها ۵ درصد از انرژی جهان را تامین می‌کرد و در سال ۱۹۰۰، پس از گذشت ۶۰ سال، سهم زغال‌سنگ در سبد انرژی جهان به ۵۰ درصد رسید. درباره نفت نیز، ۶۰ سال طول کشید تا سهم نفت در تامین انرژی جهان از ۵ درصد در سال ۱۹۰۰، به ۴۰ درصد در سال۱۹۷۰ برسد. در زمان اعطای امتیازنامه دارسی توسط مظفرالدین‌شاه (۱۹۰۱)، سهم نفت در سبد انرژی جهان کمتر از ۵ درصد بود. دو سال پس از کشف نفت در ایران (۱۹۰۸)، این سهم صرفا به ۱۰ درصد می‌رسد. در زمان انعقاد قرارداد ۱۹۳۳ توسط رضاشاه، این سهم به حدود ۱۸ درصد افزایش می‌یابد.

انتشار یافته در روزنامه دنیای اقتصاد